倪鹏飞 曹清峰（财经战略研究院）

　　7月14—15日召开的中央城市工作会议，系统总结了新时代以来我国城市的发展成就，深入分析了城市工作面临的形势，明确了做好城市工作的总体要求、重要原则、重点任务和保障措施。8月发布的《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》），进一步将“培育壮大城市发展新动能”作为加快城市发展方式转型、推动城市高质量发展的重要举措之一。认真学习会议精神和《意见》要求，我们深刻领会到，加快培育现代化人民城市的动力体系，是如期实现现代化人民城市建设目标的重要保证。

　　转换传统城市动力体系势在必行

　　我国城镇化正由快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。但部分城市长期形成的传统发展动力体系已经阻碍其发展并衍生出一些问题，体现在以下方面。

　　物质要素动力主导，延续外延式发展。外延式发展不仅导致高投入低产出，而且强化了要素、产业和空间的结构失衡。一些城市“三高一低”仍在持续，科技创新能力尤其企业动能不充足；一些地区“一城独大”和“一心独大”问题突出。

　　低价竞争动力主导，引起内卷式竞争。有的地方不计成本追逐短期经济增长，导致发展不可持续。部分企业通过牺牲质量和恶意倾销，进行价格拼杀，“以价换量”抢占市场。一些城市设置市场壁垒、实施地区封锁，导致出现基础设施“断头路”、经济体系“小循环”以及“数据孤岛”等现象。一些城市为争夺投资与项目，违规推出税费、用地等优惠政策，人为制造“政策洼地”。这种“内卷式”竞争已影响经济发展的可持续性。

　　简单学习动力主导，支配照抄式模仿。在产业发展方面，尤其是在新兴产业领域，一些城市盲目出台扶持政策、加大投资，一哄而上、重复建设、相互攀比，导致产业类别高度雷同、长期产能过剩。在基础设施方面，一些城市盲目投资、超前建设，简单抄袭、千城一面，导致基础设施大量闲置、债务风险加大。

　　外部约束压力过度，带来无奈式“躺平”。过度竞争、不公平竞争及激励与约束不当导致一些城市主体活力不足，导致“躺平”现象蔓延、创新动力减弱、消费需求不振，经济整体活力不足。

　　空间聚集动力主导，带来双输式失衡。超大特大城市过度膨胀集聚，带来“大城市病”；小城小镇明显萎缩，过度输出导致发展滞后。

　　鉴于上述问题，中央城市工作会议提出，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。

　　明确现代化人民城市动力的

　　目标体系

　　新时代以来，我国新型城镇化水平、城市发展能级、规划建设治理水平、宜业宜居水平、历史文化保护传承水平及生态环境质量大幅提升。城市发展所取得的巨大成就和积累的有利条件，为培育新动力体系创造了可能。

　　现代化人民城市是以人为本的城市，是创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的城市。“现代化”不仅是指技术进步和物质条件改善，更是城市运行体系、治理模式、发展方式、价值导向和文明形态的全方位跃升。城市发展新阶段的新目标，要求培育新的动力体系。为此，中央城市工作会议明确提出，城市工作要深刻把握、主动适应形势变化，转变城市发展理念，更加注重以人为本；转变城市发展方式，更加注重集约高效；转变城市发展动力，更加注重特色发展；转变城市工作重心，更加注重治理投入；转变城市工作方法，更加注重统筹协调。

　　城市发展涉及多个主体、资产、行为等，因此城市发展的动力也是一个多维体系。从主体角度看，中国城市发展的动力体系经历了乡村家庭主导、外资企业主导和城市政府主导的阶段，正在转向城镇家庭动力主导。从资产角度看，在制度方面，需要通过深化改革和创新，激发经济主体差异化发展的积极性，增强城市发展动力活力；在文化方面，应着力构建崇德向善的文明城市，提高市民文明素质；在要素供给方面，应推动从土地要素主导转向人才要素主导；在产品消费方面，应由城建物资需求主导转向知识服务需求主导。从行为角度看，城市发展的抽象行为动力正从模仿主导转向创新主导，关系行为动力正从竞争动力主导转向竞合动力主导，竞争行为动力也从成本竞争主导转向差异竞争动力主导。

　　城市发展动力体系的新耦合机制

　　城市发展的主体、行为、资产和结构动力体系是相互重叠的。其中，主体的行为动力是本源动力，分布的资产动力是外源动力。多维动力体系相互作用机制体现为处在一定位置的各类资产，分别影响各类主体的多重效用预期，形成各类主体的多重行为动力并支配相应行为，这些行为相互作用进而改变各类资产及其分布。基于主体、行为、资产和分布状况，可以实现多类主体多重行为动力的最大激发、最优结构、最大协同。这要求统筹动力资产配置，协同多类主体的行动方向，优化多重行为的结构，进而形成最优的耦合机制。

　　根据我国城市发展新的动力体系目标，其耦合机制应体现为：由科技与制度动力主导，资金、土地、劳动等要素共同参与；以城市居民主导、中央政府统筹、地方政府主责、企业为主力的主体动力结构；由消费需求、原始创新、差异竞合、空间聚散等行为力主导，生产供给、重复模仿、空间集聚等行为力支撑，从而实现城市新发展阶段多维动力的最大激发、最优匹配和最大协同。

　　优化现代化人民城市动力体系的政策建议

　　利用竞争力战略工具，引领多方协同。城市竞争力是具有多重价值的战略工具，能够确保多方“优势与动力”完全释放，推动“统一与多样”相互促进，保障“竞争与合作”良性互动，引导“集聚与分散”相对平衡。因此，在各种战略有待协同的背景下，应以城市竞争力战略为落地平台和工具机制，促进多主体、多部门、多地区战略及动力的协同。

　　完善基础性制度，激发主体积极性。建设有为政府，完善政府权责清单，明晰政府职责，规范行为边界，放权让利于市场主体；严格落实“两个毫不动摇”，建立完善不同所有制企业市场准入负面清单和问责机制，确保不同所有制市场主体有序进入、公平竞争、错位发展；建立统一超大市场，确保全面公平竞争，激发地方政府、企业和居民的积极性，鼓励不同主体打造并利用动态比较优势，推动差异发展、分工合作和良性竞争，形成中国城市各具特色、百花齐放、竞相发展的良好态势。

　　优化关键性政策安排，实现动力结构优化。一是集中关键性资源，促进智能化发展。通过国家及地方的前瞻性战略决策和投资，将关键优势资源引向在智能创造方面具有优势的空间和领域，实现局部智能创新率先突破。打造、拓展国家及地方智能应用场景，推动局部创新全面扩散。二是统筹战略性公共产品，实现规模化发展。构建全国城市“空天地海”网络化、智能化的战略性基础设施体系，建设全国互联一体的“超级城市”。扩大公共服务全国统筹的范围，健全全国统一的公共服务平台，释放居民消费及投资能动力。