曹婧（金融研究所）

　　防范化解地方政府债务风险，实现高质量发展和高水平安全良性互动，是统筹发展和安全的题中应有之义。党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对完善政府债务管理制度作出系统部署，为中国式现代化行稳致远提供有力保障。

　　深化财税金融体制改革

　　严堵违法违规举债“后门”

　　在防范化解地方政府债务风险过程中，存在一定程度的央地财权事权不匹配、政府干预金融资源配置等问题。对此，需要健全宏观经济治理体系，统筹推进财税、金融等重点领域改革，处理好政府和市场、中央和地方、活力和秩序、发展和安全等重大关系，增强一揽子化债方案的系统性、整体性、协同性。

　　深化财税体制改革重在理顺中央和地方财政关系，优化中央和地方政府债务结构。《决定》提出，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，提升市县财力同事权相匹配程度。在收入端，《决定》强调增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。拓展地方税源主要有两条途径。一是健全地方税体系，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。二是完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。在支出端，《决定》强调适当加强中央事权、提高中央财政支出比例，要求中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权，不得违规要求地方安排配套资金。

　　深化金融体制改革的核心是处理好政府与市场的关系，推动有效市场和有为政府更好结合。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。长期以来，由于金融体系对政府隐性担保存在体制性偏好，地方融资平台得以低成本举债融资。为遏制隐性债务无序扩张，要充分发挥市场在金融资源配置和风险定价中的决定性作用，减少政府对经济金融体系的过度干预，管控新增项目融资的金融“闸门”。同时，要加快地方融资平台改革转型，引导地方融资平台以市场法人的身份与政府建立新型契约关系，逐步建立市场化投融资机制。

　　推动专项债扩容提质增效

　　开好政府规范举债融资“前门”

　　作为国家信用扩张和国家治理能力的重要体现，地方政府专项债是扩大有效投资、增强经济韧性的有力抓手。近年来，专项债投向领域和用作项目资本金范围持续优化调整，将更多新能源、新基建、新产业纳入专项债支持范围，但专项债用作项目资本金的实际使用比例与政策上限仍有一定空间。为进一步发挥专项债对社会投资的带动作用，《决定》提出，合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例。

　　推动专项债资金使用提质增效，不仅有助于遏制新增隐性债务，而且事关加快培育完整内需体系。建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制，需要更好统筹专项债项目和民间投资项目，瞄准短板领域、薄弱环节和新兴产业，进一步谋划经济社会效益明显、带动效应强、群众期盼、早晚要干的重大项目，贯通上下游产业链关键环节，激发民间投资活力。健全政府投资有效带动社会投资体制机制，需要推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，加强政府投资与社会投资的统筹衔接和错位安排。要规范实施政府和社会资本合作新机制，充分发挥专项债、超长期特别国债、政府和社会资本合作的组合效应，积极探索专项债与市场化融资协同新模式，形成市场主导的有效投资内生增长机制。

　　编制国家宏观资产负债表

　　提高政府债务管理透明度

　　常用债务率是政府债务总额与综合财力之比，这一指标的分子是存量数据，分母是流量数据，二者比值可能夸大并误判政府债务风险。为确保存量债务和资产相匹配、客观评估政府债务风险，《决定》提出，探索实行国家宏观资产负债表管理，强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督。资产端应加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，完善国有资本经营预算和绩效评价制度。债务端要完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系。对地方政府法定债务、隐性债务以及地方融资平台经营性债务和或有负债实行合并监管，健全债务数据共享协调机制，对新增隐性债务和化债不实等行为从严问责。

　　在国家宏观资产负债表的管理框架下，优化各类增量资源配置和存量结构调整，有助于更好管控政府债务风险。政府债务存量结构调整涉及三个维度。一是优化中央和地方政府债务结构。中央政府通过发行超长期特别国债适度加杠杆，既能减轻地方政府支出责任和偿债压力，也有助于避免私人部门信用收缩冲击实体经济。二是地方政府举债开好“前门”和严堵“后门”。加大存量隐性债务化解力度，坚决防止新增隐性债务，推动实现隐性债务显性化。合理扩大专项债支持范围，更好发挥政府债券对经济增长和结构调整的杠杆撬动作用。三是优化一般债和专项债比例结构。专项债额度进一步向项目成熟度高、融资收益平衡性好、资金使用合规性强的项目倾斜，将项目收益与融资难以自求平衡的专项债转化为一般债，防范专项债的一般化风险。

　　提升政府“债务—资产”转化效率

　　形成可持续性的债务积累机制

　　从国际比较来看，美国等发达经济体举债主要用于政府运转、转移支付和居民消费等日常性支出，难以形成有效资产。我国政府债务更多支持经济社会发展和基础设施投资，债务积累与资产形成之间的匹配度较高。根据中国社会科学院中国国家资产负债表研究中心估算，我国债务扩张和资产积累基本同步，政府部门净资产在社会净资产中占比高达四分之一，这意味着政府有足够的公共资金和国有资源来应对债务风险。为全面摸清政府资产家底，《决定》提出，健全支撑高质量发展的统计指标核算体系，加强新经济新领域纳统覆盖。

　　盘活存量国有资产对于增强债务可持续性和扩大有效投资具有重要意义。为此，需要推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。注重提升企业增加值、功能价值、经济增加值、战略性新兴产业收入和增加值占比、品牌价值等，提高经营质量和资本回报水平，实现国有资产配置效率最优化和效益最大化。统筹推进地方融资平台改革转型与深化国资国企改革，加快战略性重组和专业化整合，推动形成政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的科学管理机制，助力国有资本和国有企业做强做优做大。