◇胡凌啸（农村发展研究所）

　　日前发布的《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，即2023年中央一号文件，在部署全面推进乡村振兴的重点工作时再次强调推进县域城乡融合发展，并将其作为全面推进乡村振兴的机制保障。

　　推进城乡融合发展是我国经济社会发展的阶段性要求。党的十九大以来，我国持续建立健全城乡融合发展的体制机制，逐渐形成以县域为重要切入点的城乡融合推进思路。目前，我国部分地区对县域城乡融合发展的探索已卓有成效，但整体来看，相关基础依然薄弱。县域经济发展水平不高、县域内城镇发展不充分、县级财政收支矛盾突出等问题影响了县域城乡融合发展的质量。要通过加强县域发展能力和治理能力建设，夯实县域城乡融合发展的基础。

　　县域城乡融合发展基础薄弱

　　2021年，我国县及县级市数量占县级行政区划数量的65%，1472个县和394个县级市的城区常住人口约2.5亿人，占全国城镇常住人口的近30%，县域在我国城乡融合发展格局中占有重要地位。从2015年开始，中央一号文件已连续8年对县域发展作出重要部署，囊括了县域经济、县域富民产业、县域村镇体系规划和村庄规划、县域专业人才统筹使用制度、紧密型县域医疗卫生共同体建设等诸多方面。2021年中央一号文件正式提出推进县域城乡融合发展。在2022年底的中央农村工作会议上，习近平总书记进一步提出要率先在县域内破除城乡二元结构。“县域率先”意味着县域已成为我国推进城乡融合发展的“最前线”。

　　推进县域城乡融合的方向已十分明确，下一步需要重点考虑的问题是县级政府能否有效贯彻落实相关部署。部分地区打破县域内城乡区划界限组团发展，成为推动县域城乡融合发展的重要探索，其中四川省开江县和浙江省天台县的做法颇具代表性。开江县按照“规划一体化+产业园区化+运营市场化+推进全域化”的路径，探索城乡融合的“四化”模式，打破城乡、镇村界限，全域化建设15个现代农业园区，实行经济事务与行政事务适度分离的园区管理模式。天台县在街头镇和龙溪乡8个景区村成立“文旅融合型”党建联盟，推进片区化组团发展，片区内联合编制发展规划，推进资金统筹使用、土地集中流转。

　　尽管不乏推进县域城乡融合发展的典型经验，但总体上，我国县域发展水平仍然偏低，县域间的发展不平衡也比较明显，不同县市在经济发展水平、城镇化水平、财政收支方面存在显著差距，推进城乡融合发展的基础较为薄弱。以分别位于我国东部、中部、西部和东北地区的福建省屏南县、安徽省天长市、四川省简阳市和黑龙江省克山县四个县级行政单位为例，可以发现，县域城乡融合发展面临明显的挑战。

　　县域经济发展水平不高。从人均GDP看，四个地区除天长市外，都低于全国平均水平，克山县人均GDP为2.75万元，只有全国水平的34%、天长市的27%。从城乡收入差距看，尽管四个地区的城乡收入比均低于全国平均水平，但并不是一种高质量的城乡收入均衡状态。屏南县、天长市和简阳市的城镇居民可支配收入分别低于全国平均水平29%、13%和9%，农村居民可支配收入分别高于全国平均水平1%、28%和15%，二者叠加导致了更低的城乡收入比。克山县城乡收入比虽在四个地区中最低，但该县城镇和农村居民可支配收入都低于全国平均水平，分别低46%和9%。以低于全国平均水平的城镇居民人均可支配收入为前提实现“城乡收入均衡”，绝非是城乡均衡发展的理想结果。

　　县域内城镇发展不充分。这一方面反映在城镇居民人均可支配收入低于全国平均水平上，另一方面体现为城镇化水平也低于全国平均水平。屏南县和简阳市的城镇常住人口在总常住人口中刚刚过半数，常住人口城镇化率低于全国10多个百分点；克山县的户籍人口城镇化率低于全国近26个百分点，人口外流导致常住人口只占户籍人口的57%。根据相关研究，从全国层面看，2020年我国东部、中部及西北部分地区的县域城镇化率接近或超过50%，西南地区、西藏及新疆西南部县域城镇化率大部分在50%甚至30%以下。在城镇化水平并不算高的基础上，县城尚未实现更快更好发展，也很难支撑乡村跨越式进步。

　　县级财政收支矛盾突出。县域经济发展水平不高也决定了其在财政收支上更容易出现矛盾，尤其在近几年我国经济发展面临需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力的背景下，县级财政收支矛盾进一步显现。2021年，简阳市、屏南县和克山县的一般公共预算总收入与一般公共预算支出相差较大，前者只相当于后者的41%、29%和18%；天长市财政收支矛盾相对较小，一般公共预算总收入是一般公共预算支出的91%。推进县域城乡融合发展要求政府有更强的财政能力，补齐农业农村发展短板，支持农业农村更快发展，但财政收入薄弱导致县域在发展过程中“捉襟见肘”。

　　夯实县域城乡融合发展基础的思路

　　县域尤其是县城发展水平不高，就难以为高质量的城乡融合提供支撑。究其根源，在于县域发展能力和治理能力存在明显的短板。推进县域城乡融合发展，应以加强县域的两大能力建设为基本前提，确保县级政府能够在推进县域全面发展中处理好城乡融合发展的各类问题。

　　创新县域发展的体制机制。可考虑从四个方面进行探索，激活县域发展能力。一是推进县级财政体制改革。按照国务院办公厅《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，把县级财政体制改革作为重点来抓，通过清晰界定县级政府的财政事权和支出责任、理顺县级政府与上级政府的收入关系、完善对县级政府的转移支付制度等提高县级政府财力，推动县级政府财权与事权相匹配。二是强化县级政府资金统筹能力。参考一些地方统筹预算资金、统筹直达资金、统筹存量资金、统筹债券资金的“四个统筹”做法，形成“一个池子蓄水，一个龙头出水”预算管理模式，提升财政保障能力。三是推进县域发展模式创新。参考浙江省天台县“片区化建设，组团式发展”方式，打破县域内行政区划，以党建联盟为引领，实行片区内联合编制发展规划，实现组团发展。四是加强县域产业发展政策支持。按照今年中央一号文件的要求，引导劳动密集型产业向中西部地区、向县域梯度转移，支持大中城市在周边县域布局关联产业和配套企业，支持国家级高新区、经开区、农高区托管联办县域产业园区。

　　加快推进县域治理现代化。为适应加快县域城乡融合发展和推进以县城为重要载体的城镇化建设需要，县级政府必须具备现代化的治理能力，才能应对愈发复杂的县域发展难题。一方面，要通过理顺县政府内部权责关系优化政府运行机制，通过推进各个部门间政策协同提升政策整体效能，通过加快推进数字政府建设提升政府服务能力。同时，贯彻落实《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》精神，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，形成县域内的“县—乡—村”治理能力全方位提升，并通过强化社会力量参与推进县域内多主体协同共治。另一方面，上级政府要加强对县级政府关于“城乡融合发展”和“县域城乡融合发展”的政策指导，构建相应的考核体系，激励县级政府打破原有的城乡分割治理格局，把城乡融合发展思维嵌入县域发展的各个领域。

　　（本文系国家社科基金重大项目“统筹推进县域城乡融合发展的理论框架与实践路径研究”（22&ZD112）阶段性成果）