陕西省北部地区是全国最早实施封山禁牧退耕还林的试点之一。20多年的实践证明，封山禁牧是生态修复最经济、见效最快的手段，应长期坚持不动摇，但同时也需要不断拓宽当地群众增收渠道，让群众的“钱袋子”鼓起来。

　　封山禁牧的经济生态效益

　　封山禁牧退耕给我国带来巨大的经济生态效益。以陕西北部地区为例：截至2020年底，延安市森林覆盖率达48.07%，植被覆盖率提高到81.3%；榆林市森林面积达到2007万亩，森林覆盖率由2000年的29%上升到34.8%，草原植被平均覆盖率达到60%以上。卫星信息显示，过去40年来，陕西的绿色版图向北推移了400公里。入黄泥沙量则从2000年之前的8.3亿吨降至2.68亿吨，黄河流域主色调逐步由黄变绿。

　　延安市全市农村经济在产业和就业的带动下，2021年农村居民人均可支配收入达到9982元，排名全省第一。从榆林市实施封山禁牧政策近20年来看，这并未给草食畜牧业带来严重的影响，反而促使全市畜牧业在被动中实现转型发展，由传统粗放的养殖方式向现代化科学舍饲、适度规模经营转变。

　　封山禁牧实施过程中的一些问题

　　封山禁牧的实施在促进畜牧业生产经营模式转变的过程中，也还存在一些现实问题，体现在如下几对相关联的矛盾中。

　　草畜矛盾。在陕北地区羊产业发展中，草畜矛盾较为突出。以榆林市为例，该市现有饲草资源丰富，但由于天然草场严重退化，人工种草和灌木资源受地势和刈割运输费用的影响，农作物秸秆利用率不足50%，且饲料饲草生产企业大多产能低，现有的近千万只羊子饲草问题难以就地解决。

　　养殖成本升高与利润下降之间的矛盾。封山禁牧政策执行后，农村养殖业由半舍饲半放牧模式直接转变为全舍饲养模式，畜牧业生产成本一次性投资增大，畜牧业纯收入短期内有所下降。实行舍饲养殖模式，因人工收割成本较高等，造成养殖业饲料短缺，使得农民对发展养殖失去信心。与此同时，部分散养户未受专业养殖技术培训，盲目追求数量取胜，吝于科技投入、品种改良，这也造成单只产出率低、总利润下降。

　　生产条件落后与政策严要求之间的矛盾。一方面，由于陕北地区春秋冬三季干旱少雨等原因，长期以来动植物物种、数量少，生态系统丰富度低；河流湖泊少，地表水资源短缺，灌溉条件不足，农业水利发展落后。与此同时，沟壑纵横的地貌客观上使机械化程度低，加之产业投资力度不够、基础设施不够完善、专业技术人才缺失，导致农业发展滞后。另一方面，地方政府出台了更加严格的封山禁牧政策。“靠天吃饭”不得，“靠山吃山”不允，群众生产增收亟待闯出一条新路子。

　　“要票子”和“要被子”的矛盾。放牧原本是陕北农村重要经济收入来源，国家实施退耕还林工程后，对农民在粮食和经济上有补贴政策，保障了农民基本生活，但经济收入大为减少。近年来，随着社会经济高速发展，农民对于补贴资金依赖减少，又由于退耕还林补助时间陆续到期、生态环境持续向好发展，因此，部分农民对封山禁牧政策出现了抵触情绪。偷牧、夜牧现象时有发生，“群众要票子，国家要被子”的矛盾较为突出，一定程度上加大了封山禁牧管理工作难度。

　　解决群众“钱袋子”问题的方法手段

　　上述几对矛盾，说到底是群众的“钱袋子”问题。目前来说，需要坚持“封山禁牧，舍饲养畜”总思路不动摇，想方设法帮助农民增收，推动收入结构转型，促进生态保护与经济社会和谐发展。

　　在舍饲养畜方面加强探索。一是大力推进饲草基地建设。依托国家高产优质苜蓿示范项目，不断扩大优质苜蓿种植面积。抓住国家粮改饲试点机遇，大力推广全株玉米青贮。支持利用荒山、撂荒地、林下等资源，开展人工种草。积极探索和开发林、粮、草兼作的生产模式，增加饲草产量。在一些矿区，加快探索实施采矿塌陷区治理种草。二是加大对饲料饲草加工企业政策扶持。推广羊子饲草饲料加工、饲喂机械设备，牧草打捆、制块、制粒等技术。加大对饲料饲草加工企业的扶持力度，培育壮大饲草料生产加工龙头企业，重点支持技术改造和设备引进，提升企业机械装备水平，扶持特色饲料加工。按照农机具补贴政策，探索实施饲草收割加工机具补贴制度。三是加快圈舍改建和品种改良。加快标准化圈舍改建，确保财政补助资金的足额到位，充分考虑农民经济承受能力，大力推行简易适用圈舍，真正做到封禁后牲畜有圈养、不上山。同时加快品种改良，采用“以管促改”的思路，采取引进优良品种、进行杂交等形式加快对当地劣种牲畜的淘汰。四是加大对养殖大户的培养扶持。建议市级建立封山禁牧舍饲养畜专项扶持基金，以中小型家庭牧场为主要扶持对象，对群众积极性高、饲草资源相对丰富、规模发展养羊的行政村、户、养殖合作社从棚圈、种草、农机具等给予帮扶鼓励。初期在养畜户选场建设时由政府提供技术支持和资金扶持，树立标杆带动附近农户参与，形成规模养殖小镇。对于具有天然养殖优势的乡镇，可强化招商引资，与已有一定经验规模企业形成合作，扶持建设大型养殖基地。

　　在林草管理使用方面加强探索。第一，充盈护林员队伍。在封山禁牧政策落实过程中，结合贫困人口程度、生态功能划分情况，将有劳动能力和一定文化知识的贫困人口聘用为护林员，培训考核后分配至家乡周边区域。该类型护林员具有人员熟络和熟悉地形的优势，在增加贫困户经济收入、巩固封山禁牧政策、助力乡村振兴的同时，也让当地森林资源得到有效保护。第二，发展林业经济和林下经济。陕北地处黄土高原腹地，黄土层深厚，光照充足，昼夜温差大，非常适宜发展苹果等种植。同时应充分利用林地空间，发展蜂、鸡、牛、森林猪、中草药、苗木花卉等种养殖业。第三，建立合理轮牧制度。生态环境持续好转，林地面积趋于稳定，为合理轮牧提供了可能。合理轮牧是保证出栏畜禽质量的需要，也是维持生态平衡和生物多样性的需要。合理轮牧需要严格的制度和强化管理。首先，要制定可行的轮牧制度，科学划分放牧区块，科学地设定可轮牧时间段，对林地承限度进行专业评估，限制羊子数量。其次，要加强林业设计规划，推动林地和宜林荒地流转，鼓励植树造林、种草，形成“谁投入谁管理谁享受”机制。最后，牧民进行放牧活动需按照相关规定进行申请、审批、报备，相关部门加强后续日常监督管理，发挥护林员作用，保证林草地面积红线。

　　在新型产业发展方面加强探索。一是促进产业升级，延长产业链条。首先，促进林果业、棚栽业、养殖业三大产业相结合。通过林果业、棚栽业、养殖业三大产业发展推动放牧户产业转型，不仅提高了群众收入，也能够更好地保护生态环境。其次，提升农业现代化水平。提高土地利用率，必须努力克服气候、土壤等生产要素的弊端，积极发展现代设施农业。再次，推动产品深加工。提高农产品的附加值是农业增产增收的必然，特别是赋予其文化属性，可提高其价格。最后，延长产业链条。要善于因地制宜、因时制宜，积极打造当地的特色产业和服务业，促进畜禽养殖、屠宰加工、贩运、销售、餐饮等产业链各环节就业。二是促进农业与旅游业多产业融合。陕北地区旅游资源丰富，特别是延安地区作为红色革命根据地之一，在发展红色旅游培训、促进农业与旅游业融合发展方面具有优势。条件成熟乡镇可一方面进行湖羊养殖、特色蔬菜大棚、水稻种植等农业项目；另一方面利用特色农业吸引游客，使农耕体验、科普研学的农业综合项目促进当地农业、旅游业、红色培训业发展。目前，将农业、体育、康养与旅游业进行多产业融合是实现乡村振兴的突破口，可通过拓展农业的旅游功能，促进传统农业提档升级。三是坚持“三结合”生态移民思路。封山禁牧后，对于部分经济来源被切断且因客观条件无法发展其他产业的人员，可实施移民搬迁至相对平坦区域城镇附近，通过当地二、三产业吸纳就业或鼓励外出务工，解决他们的生产生活问题。探索创新移民搬迁模式，可依据把移民搬迁与城镇体系建设相结合、与乡村振兴具体项目相结合、与各类产业园区建设相结合的思路，让搬迁居民“适得其所”。

　　（刘海飞 李爱月 刘媛）